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光明日报:土壤污染了,谁来修复

发布日期:2021-01-07

【环保笔谈】

  作者:李静 李涛(ag国际馆在线文法学院讲师、副教授)

  近年来,土壤污染事件时有发生,既破坏了生态环境,也威胁着农产品安全和人民身体健康。2016年,“常州毒地案”引发舆论关注。江苏常州外国语学校数百名学生因学校周边一污染地块导致身体不适,后由两公益组织向曾在该地块上从事生产经营活动的三家化工厂提起公益诉讼。除了一审阶段的“天价诉讼费”外,该案一波三折的审判结果更引发了社会热议。此后,2017年的新乡镉麦和2018年的九江镉米等农产品重金属污染事件,同样向我们传达了一个重要的警示信号:防治土壤污染,刻不容缓!

  我国一直高度重视土壤污染防治,2018年8月31日通过的《中华人民共和国土壤污染防治法》,力求让人民群众“吃得放心,住得安心”。该法的颁布实施为土壤污染防治工作提供了强有力的法治保障。

  《中华人民共和国土壤污染防治法》第四十五条第一款规定:“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。”第二款规定:“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。”根据上述规定,承担土壤污染治理责任的主体包括:土壤污染责任人、土地使用权人以及地方人民政府及其有关部门。以下,笔者针对三种不同的责任主体情况进行分析:

  先说土壤污染责任人。土壤污染治理原则上是“谁污染,谁治理”。由污染行为人为自己的污染行为买单,符合正义观念和公众预期,历来是各国土壤污染治理的通行做法。但如何认定土壤污染责任人,则是司法实践中的难题。《中华人民共和国土壤污染防治法》第四十八条授权地方政府相关部门对土壤污染责任人进行认定,同时规定由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法。但截至目前,该认定办法尚未出台。因此,下一步需加紧出台土壤污染责任人认定办法,避免在土壤污染责任人不明确或者存在争议的时候,污染者担责原则难以有效落实。

  再说土地使用权人。无论是德国的《联邦土壤保护法》还是美国的司法判例,均承认土地所有权人为土壤污染治理的责任主体。在我国,土地归国家或集体所有,如果承认土地所有权人为土壤污染治理的责任主体,则无异于让全体纳税人为污染行为买单,显然有违公平正义。虽然土地使用权人对土地拥有事实上的管领力,有条件、有能力采取相应措施防止土壤污染,但笔者认为,土地使用权人承担的是有条件的中间责任,只有在土壤污染责任人无法认定的情况下,才由土地使用权人承担责任,且在其承担责任之后,有权向最终责任承担者——土壤污染责任人追偿。

  最后说说地方人民政府。如果土壤污染是因地方政府的不当行为导致,此时地方政府即成为“土壤污染责任人”,应和其他土壤污染责任人一样承担治理责任,不能因为是政府就凌驾于法律之上。如果土壤污染是因地方政府对污染责任人监管不力导致,此时地方政府要承担行政不作为责任,应视政府行为的可责性及其程度承担相应的土壤污染治理责任。如果土壤污染并非地方政府原因导致,但土壤污染责任人或土地使用权人无法确定或无力承担治理费用时,为防止危害进一步扩大必须及时修复土壤,此时地方人民政府及其有关部门应承担组织土壤修复的责任。

  土壤污染治理的责任主体确定后,如何对其追责呢?假如土壤污染的受害人不知其权益受损,或者虽然知道权益受损但不愿提起诉讼,污染者是否就能置身事外呢?答案是否定的。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定,对污染环境等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼——此类诉讼被称为公益诉讼。这里,“法律规定的机关”主要是指检察机关、行业主管行政机关;根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条的规定,能够对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为提起诉讼的“有关组织”,则是指依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。据统计,2019年各级人民法院依法审结社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼1953件。

  2020年4月,经两环保公益组织申请再审,最高人民法院裁定提审“常州毒地案”。此前一审判决原告北京市朝阳区环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会败诉,二审虽然改判三家污染企业向社会公众赔礼道歉,向两环保公益组织支付律师费及差旅费并承担本案一审、二审诉讼费用,但在确认三家污染企业环境污染侵权责任成立的情况下,仍然驳回了两环保公益组织要求三企业消除污染物对生态环境的影响、将原厂址恢复原状的诉讼请求。显然,该案并未体现“谁污染,谁治理”原则。最高法提审该案,有助于进一步厘清相关问题,为土壤污染治理和环境公益诉讼提供借鉴。

  《光明日报》( 2020年12月05日 05版)